“稳步推进注册制改革，完善常态化退市机制，加强债券市场建设，更好发挥多层次资本市场作用，拓展市场主体融资渠道。”3月5日提请审议的政府工作报告中关于资本市场的表述，为2021年重点改革指明了方向。

第一财经记者注意到，这是八年来退市机制首次得到完善并写入政府工作报告。

党的十九届五中全会提出，全面推行股票发行注册制，建立常态化退市机制，提高直接融资比重。中国证监会主席易会满曾表示，这是“十四五”期间资本市场实现高质量发展的战略目标和重点任务。

目前，注册制改革正逐步从试点走向全市场。科创板、创业板试点后，全市场实行注册制的条件逐步具备。今年2月26日，证监会新闻发言人表示，“将在试点基础上进一步评估，评估后在全市场稳步推进注册制”。

回顾过去八年的政府工作报告，资本市场改革是如何走过坎坷道路的一目了然。

从2014年首次将注册制写入报告，到2015年全面推进改革，再到股市异常波动后，2016年、2017年、2018年回归谨慎，强调法治，再到2019年、2020年，科创板、创业板试点注册制脱颖而出。终于，在——2021年，综合注册制脱颖而出

八年的步伐

中国现代证券市场自三十年前起步以来，一直在市场化、法治化和国际化改革的道路上努力前行。股票发行制度作为资本市场的基本制度，一直在逐步推动市场生态从审批制到核准制再到注册制的重生。

党的十八届三中全会明确提出推进股票发行注册制改革。2013年11月30日，证监会正式发布《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》。

2014年，注册制首次被列入政府工作报告——，“加快发展多层次资本市场，推进股票发行注册制改革，规范发展债券市场”。股票发行逐渐从审批制过渡到注册制。

随着各项改革的出台，市场各方都充满期待，一度高呼“改革牛”来了。与此同时，2014年下半年以来，一场激烈的上涨行情席卷a股，投资者热情高涨。

自2014年7月以来，上涨行情开始迅速。截至2015年6月12日，上证综指上涨152%，深成指上涨146%，创业板指数上涨178%。

在此背景下，资本市场改革也进入快车道。在2015年的政府工作报告中，注册制前面的谓语由“推进”变为“落实”，当年资本市场的表述也达到了往年最高，至今没有被超越。

“加强多层次资本市场体系建设，实施股票发行注册制改革，发展服务中小企业的区域性股权市场，开展股权众筹试点，推进信贷资产证券化，扩大公司债券发行规模，发展金融衍生品市场。”从报告中的表述可以看出，改革意愿强烈不仅表现在注册制上，还涵盖了从区域市场、场外市场到证券化、债券和衍生品等各个领域。

然而，2015年夏天股市的异常波动打乱了改革的步伐。2015年6月15日至7月8日，上证综指累计下跌32%。

新证券法本应及时出台，为注册制改革提供合法性，但在一读后被搁置。

这时，监管层改变了态度

比重。适时启动’深港通’。”可以看到，该年资本市场的重点是在“法治”、“健康”方面。

从证监会的角度，2016年的工作重点也是反思教训、健全制度。

“这次股市异常波动充分反映了我国股市不成熟，不成熟的交易者、不完备的交易制度、不完善的市场体系、不适应的监管制度等，也充分暴露了证监会监管有漏洞、监管不适应、监管不得力等问题，”时任证监会主席肖钢在年初的监管工作会议上说，必须深刻汲取教训，举一反三，学有所得，深化改革，健全制度，加强监管，防范风险，促进资本市场稳定健康发展。

具体工作包括规范杠杆融资、严格程序化交易管理、强化期货市场交易管理、加强跨市场联动交易管理、促进资产管理业务规范发展。同时，加强对投资者适当性管理和开户审查的监管、建立健全上市公司信息披露制度规则体系，强化一线监管，提高监管有效性等等。

2017年政府工作报告也未提及注册制。

“深化多层次资本市场改革，完善主板市场基础性制度，积极发展创业板、新三板，规范发展区域性股权市场。”可以看到，该年报告强调了完善存量市场，特别强调了完善主板基础制度。证监会当年的工作重点也放在了“稳”和“进”上。

2018年政府工作报告依然未提注册制。“深化多层次资本市场改革，推动债券、期货市场发展。”可以看到，该年报告对资本市场并未提出过多任务要求。而从证监会当年的工作来看，也更多在于既有改革的推进及规则完善上。

不过，三年蓄力，实则为改革创造条件。2018年10月，“沪伦通”宣布启动。而更重磅的好消息紧随而至——2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布，设立科创板并试点注册制的重大决策，标志着注册制改革进入启动实施的阶段。

推向全市场

2019年注册制重回政府工作报告。与以往不同，这一次是与科创板共同写入的。

“设立科创板并试点注册制。”该年报告关于资本市场的表述还有，“改革完善资本市场基础制度，促进多层次资本市场健康稳定发展，提高直接融资特别是股权融资比重”。

科创板以增量改革的方式破解了中国资本市场改革的难题。仅用了8个月时间，科创板就在2019年7月22日迎来了首批上市公司。

值得注意的是，“科创板速度”带动了方方面面的改革节奏。

在设立科创板并试点注册制落地后，全国人大常委会加快证券法修订进程，于2019年12月完成修订，2020年3月1日起施行，与授权决定无缝衔接。而新证券法对注册制实施做出了全面规定，为注册制在全市场实施创造了法治条件。

2020年政府工作报告中同样提及了注册制。而这一次，是与创业板一同写入——“改革创业板并试点注册制，发展多层次资本市场”。

2020年4月，创业板改革并试点注册制方案“出炉”，改革真正进入深水区。同年8月，创业板注册制首批企业上市交易，存量市场进入了注册制时代。

“经过两年来的努力，试点注册制从增量市场向存量市场不断深入，各领域各环节改革有序展开，我国资本市场正在发生深刻的结构性变化。”易会满去年10月曾表示，推动形成了从科创板到创业板、再到全市场的“三步走”注册制改革布局，一揽子推进板块改革、基础制度改革和证监会自身改革，开启了全面深化资本市场改革的新局面。

进入新的一年，注册制即将迈出第三步，即“全市场实施注册制”的预期日渐强烈。今年2月26日，证监会发言人高莉在回答记者提问时明确表示，“将在试点基础上进一步评估，待评估后将在全市场稳妥推进注册制”。

退市首入政府工作报告

“稳步推进注册制改革，完善常态化退市机制，加强债券市场建设，更好发挥多层次资本市场作用，拓展市场主体融资渠道。”2021年政府工作报告罕见地将退市写入其中。

可以预见，完善退市机制仍将是2021年一项重点改革。

退市制度是资本市场关键的基础性制度。自1999年《证券法》初步确立退市制度框架以来，证监会先后进行了4次退市制度改革，建立了与市场发展阶段相适应的、相对完整的退市规则体系。但与成熟市场相比，我国资本市场退市不系统、不坚决、不彻底等问题仍然比较突出，年均退市率仍然偏低。

“一个稳定健康发展的资本市场必然要求畅通入口和出口两道关，形成有进有出、良性循环的市场生态。”证监会此前曾表示，目前设立科创板并试点注册制和创业板改革并试点注册制已平稳落地。在拓宽前端入口的同时，迫切需要加快畅通出口。

2019年以来，完善退市制度已经成为全面深化资本市场改革的重要内容。

2020年10月，国务院金融稳定发展委员会召开专题会议，会上提出，“增强资本市场枢纽功能，全面实行股票发行注册制，建立常态化退市机制，提高直接融资比重”。

2020年11月，中央全面深化改革委员会第十六次会议审议通过了《健全上市公司退市机制实施方案》。方案明确指出，要坚持市场化、法治化方向，完善退市标准，简化退市程序，拓宽多元退出渠道，严格退市监管，完善常态化退出机制。

证监会随后表示，从推进注册制改革的全局出发，全面梳理分析上市公司退市存在的突出问题，在认真总结科创板、创业板退市制度改革试点经验的基础上，针对当前退市中存在的问题，在六个方面进一步提出改革措施。

即:完善退市标准、简化退市程序、拓宽多元退出渠道、强化交易所退市实施的主体责任、强化退市监管力度、优化投资者保护机制，拟在全市场开展退市制度改革。

2020年12月31日，沪深证券交易所发布了修订后的退市规则。此次退市改革，强调了加强与注册制改革的协同，吸收科创板、创业板退市改革试点经验，推动股价、市值等交易类指标发挥更大作用；侧重考量上市公司持续经营能力，推动“空壳企业”及时出清；明确、细化具体标准，增强规范运作类、重大违法类退市标准的可操作性。

随着完善退市机制写入政府工作报告，2021年在退市方面有望取得更大进展。

来源：第一财经